24 juin 1981

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Le gouvernement de la gauche face aux difficultés économiques


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Le gouvernement de la gauche face aux difficultés économiques


Point de vue | par Vincent DUCHAUSSOY , par Floriane GALEAZZI le 22 août 2011

L’année 1983 est restée dans les mémoires comme celle du "tournant de la rigueur" qui porte un coup d’arrêt à l’euphorie des premiers temps de la gouvernance socialiste. L’analyse de Floriane Galeazzi et de Vincent Duchaussoy invite à substituer à l’image d’un retournement brusque celle d’un infléchissement progressif de la politique économique.

Les socialistes arrivent au pouvoir en 1981, dans un contexte économique international difficile, la crise qui a suivi le premier choc pétrolier s’aggravant après 1979. Ils ont les 110 propositions à appliquer, mesures internes de réformes sociales et économiques. Rompant avec les politiques précédentes, les socialistes mettent en place une action volontariste de lutte contre le chômage et de relance de la consommation intérieure. La dévaluation de mars 1983 est souvent vue comme le moment où, le gouvernement de gauche reconnaît les difficultés économiques et s’y adapte. Moment européen, trahison de l’idéologie socialiste pour une politique néolibérale ou encore crise politique au sein de la majorité, le « tournant » de 1983 catalyse les difficultés des premiers pas socialiste à la tête du pays. Pourquoi ce « moment » de 1983 s’est-il imposé comme celui du retournement de la politique socialiste ? Quelles sont les contraintes qui s’imposent au gouvernement de gauche ? Comment y répond-t-il ? Cet événement majeur de la présidence de François Mitterrand qui anime encore les débats socialistes justifie un exercice commémoratif.

Trois formes de contraintes se dégagent : une contrainte extérieure liée à un contexte économique morose, une contrainte politique en partie liée à la construction européenne et enfin une contrainte interne liée à l’organisation du gouvernement et à des enjeux idéologiques.

La contrainte économique extérieure

La situation économique internationale est dégradée sous l’effet du nouveau choc pétrolier de 1979. Or, la position extérieure de la France est particulièrement sensible aux évolutions du cours du pétrole et ce pour deux raisons : d’une part parce qu’une hausse d’un dollar représente cinq milliards de francs pour la balance des paiements et d’autre part parce que le total des achats d’énergie était alors supérieur à 20% des exportations [1].

L’obsession de la balance des paiements

Entre 1981 et 1983 l’envol du cours du dollar pèse sur les importations énergétiques françaises. En effet, le dollar passe de 5,44 francs en 81 à 7,61 francs en 1983. La facture énergétique nette de la France atteint alors 178 milliards de francs en 1982, pour n’être que de 169 milliards en 1983 et atteindre les 187 milliards de francs en 1984 [2]. Le déficit commercial reste stable entre 1980 et 1981 puis se creuse en 82 pour atteindre un peu plus de 102 000 millions de francs, il se réduit à 62 500 en 1983 et n’est que de 35 930 en 1984 [3]. La facture énergétique ne peut donc expliquer à elle seule le déficit record de 1982. La politique de relance conduite depuis 1981 afin de diminuer le sous-emploi par une augmentation des salaires et de la consommation a également conduit à l’accroissement du déficit. Le décalage de croissance avec les autres pays de l’OCDE [4] qui n’ont connu une reprise qu’après 1983, a provoqué une détérioration rapide des comptes extérieurs.
Au cours de l’année 1982, on observe une forte accumulation de déficits : déficit du commerce extérieur, déficit de la balance des paiements courants qui triple entre 1981 et 1982 et déficit des comptes des administrations. La politique socialiste menée de mai 1981 à juin 1982 révèle l’échec d’une politique de croissance limitée à un seul pays. La prise en compte du contexte international dans les choix opérés en politique national devient inévitable, et c’est sans doute le signe des premiers effets de la mondialisation de l’économie. Les effets nationaux positifs de cette politique ont eu des conséquences lourdes sur la position extérieure de la France. L’écart d’inflation avec les autres pays de l’OCDE et particulièrement avec l’Allemagne reste important de l’ordre de 10 à 15%. La balance commerciale de la France avec l’Allemagne s’en ressent— de - 23,2 milliards de francs courants en 1981 elle passe à – 39, 1 milliards de francs en 1982.
Un élément important semble résider dans une mauvaise appréhension du contexte international et plus particulièrement de son importance dans la mise en place d’une politique nationale. Il reste que la diffusion et le partage d’information à propos des positions extérieures des différents pays n’en sont qu’à leurs débuts. Si on ne peut présumer de la politique qui aurait été conduite dans le cas contraire, il est certain qu’une des clés de compréhension de la crise de 1983 réside dans un défaut d’information sur le contexte international et sur les situations économiques des principaux partenaires commerciaux de la France. Or la France participe de plus en plus à l’internationalisation de l’économie : elle est le sixième exportateur mondial, ses importations représentent 24,1% du PIB que le gouvernement tente de maintenir autour des 20% du PIB. N’étant ni une grande puissance agro-alimentaire ni une puissance industrielle, la France est victime de faiblesses dues à la structure de sa balance commerciale. Sa plus grande faiblesse est la facture énergétique mais elle souffre également d’une forte dépendance à l’économie mondiale et d’une perte de compétitive au niveau international lié à l’obsolescence de son secteur industriel. La volonté de modernisation de l’industrie et la politique de l’emploi, dont les nationalisations sont un élément central, a pour but de relâcher la contrainte extérieure sur l’industrie, afin que les entreprises industrielles deviennent modernes et compétitives et, par conséquent, créatrices d’emplois. « Or c’est ce que nous appelons à l’époque la contrainte extérieure car si nous avons une croissance trop forte et que l’appareil de production n’est pas capable de répondre à cette demande, à ce moment-là nous créons un déficit. […]Et donc la politique de modernisation dont les nationalisations vont être un des / un des éléments centraux, on l’amène pour ça. » [5]

La modernisation de l’industrie française

Les premiers temps socialistes ont été ceux des grandes réformes sociales, les 39h, la cinquième semaine de congés payés, le relèvement des cotisations sociales et des cotisations chômage. La priorité a été donnée à l’emploi et au social plutôt qu’aux fondamentaux économiques. Ces mesures ont augmenté les charges des entreprises alors même que la diminution de la croissance entrainait une activité réduite. La politique de préservation de l’emploi se retrouve dans le soutien apporté à des secteurs anciens et peu dynamiques tels que la sidérurgie ou le charbon car ils demeurent une source d’emploi importante. Si les effets de cette politique en termes d’emploi se font sentir, elle ne permet pas la diminution de l’inflation et augmente les déficits de l’Etat. Ainsi à partir de juin 1982 les mesures, notamment en ce qui concerne la politique pour l’emploi semblent prendre une nouvelle orientation.

Un changement s’opère sur La question du chômage : la situation des sans emplois se dégrade et les politiques d’aide aux catégories les plus touchées telles que les jeunes se renforcent. Ainsi, les mesures prises par Barre en 1977 s’axent autour des réductions de charges pour inciter les entreprises à l’embauche alors que les socialistes développent des mesures visant au renforcement des formations et au lien diplôme/emploi. On assiste également à la mise en place de plus de flexibilité vu par le CNPF (Centre National du Patronat Français) comme une avancée néolibérale et par les syndicats comme un accroissement de la mobilité des travailleurs. La négociation sociale est un élément important de la politique économique socialiste, qui rencontre des limites autour de l’année 1984. La volonté de l’Etat socialiste de démocratiser le monde du travail est bloquée par des rapports de force structurant au sein du patronat et du syndicalisme.
Les limites de la politique de modernisation ne sont donc pas uniquement dues à une contrainte économique internationale. Malgré tout, la contrainte extérieure apparaît à la fois comme un moteur et comme un frein à la politique économique française. D’abord, parce que c’est la volonté de desserrer cette contrainte qui constitue l’un des éléments de la mise en place de la politique de modernisation des facteurs de production français, d’autre part parce que c’est elle qui empêche la pleine réalisation de cette politique. L’enjeu est bien ici l’interdépendance nouvelle des économies qui empêche tout mouvement de relance unilatérale de porter ses fruits. « C’est ce que j’ai appelé l’économie pénétrée. Dans le projet socialiste j’ai indiqué que reconquérir du marché intérieur, nous devons limiter la part des importations dans le PNB à 20% » [6]. La réadaptation au contexte international conduit à une croissance nulle pour l’année 1983, et à un mécontentement social [7]. Economiquement, la France se tourne vers la demande extérieure, ce qui conduit à une baisse de la consommation et à un accroissement des demandeurs d’emploi. Mais la progression des exportations et une baisse de la facture pétrolière ont permis une nette amélioration de la balance commerciale.

La crise de 1983 ne peut pas s’expliquer uniquement à partir des fondamentaux économiques ; certes la position extérieure de la France s’est fortement dégradée en 82 mais les facteurs politiques ne doivent pas être négligés.

La contrainte politique extérieure

Dès la fin de l’été 1982, le virage opéré en juin à l’occasion de la deuxième dévaluation apparaît insuffisant. Malgré la force de certaines mesures phares, à l’image du blocage des prix et des salaires, la nouvelle dévaluation opérée et le plan d’accompagnement ne permettent pas d’assainir véritablement la situation économique chaotique à laquelle le pays est confronté.

Sortir du SME ?

Après une courte accalmie, le franc reste une cible privilégiée des spéculateurs, obligeant la Banque de France à mobiliser une partie non négligeable de ses réserves pour soutenir la monnaie nationale. Alors que la nécessité d’un nouveau virage, ou plutôt d’une accentuation de la courbe déjà esquissée en juin, paraît évidente, un débat va agiter le sommet du pouvoir. Devant la perspective d’une politique d’austérité qui ne dit pas son nom et qui pourrait revêtir les traits d’un désaveu de la ligne suivie depuis mai 1981, certains vont tenter de promouvoir non vraiment une politique véritablement autre, mais un autre mode opératoire. Ainsi se constitue un groupe informel d’hommes politiques et de membres de la société civile – économistes notamment - ayant l’oreille du président. Ceux-ci sont entendus régulièrement par François Mitterrand, à l’Elysée. Ces « visiteurs du soir » - nom que leur donnera Pierre Mauroy - proposent de donner un autre contenu au choix décisif se profilant en assortissant la rigueur d’une sortie du franc du Système Monétaire Européen (SME). Certes, la monnaie nationale ainsi livrée à elle-même ferait ainsi face à un déferlement de spéculation plus vaste encore, et la nécessité d’une politique de rigueur n’en serait que renforcée. Mais elle s’affranchirait dans le même temps des critères de convergence portés par le SME. L’Etat aurait ainsi les mains libres pour mener la politique économique et monétaire qu’il désire.
Sur le plan politique en revanche, une telle sortie du SME ne reviendrait-elle pas à rendre responsables l’Europe - et particulièrement l’Allemagne - du changement de cap intervenu en France ? C’est le discours que souhaitent ouvertement tenir certains de ces « visiteurs du soir ». Face au risque de compromettre les progrès de la construction européenne et de raviver des tensions enfouies avec le voisin allemand, le président Mitterrand prendra in fine la décision de maintenir le franc dans le SME. Sur ce point, les avis des témoins divergent. Pour certains, le président à hésité jusqu’au bout ; pour d’autres il a pris cette décision dès le départ mais il a ménagé les partisans de la sortie pour des raisons de tactique politicienne. Peu importe, en définitive, le moment auquel cette décision fut prise. Celle-ci va permettre de donner un contenu positif à la politique de rigueur, que nombre de socialistes perçoivent comme une résignation, si ce n’est un reniement. L’Europe sera dès lors placée au cœur des priorités du nouveau gouvernement, d’autant que la présidence française du Conseil européen au premier semestre 1984 permettra de mettre rapidement en relief l’action de la France en faveur de la construction européenne. C’est aussi un soulagement pour l’Allemagne, laquelle enjoignait la France à adopter une politique économique plus conforme à celle menée par ses principaux partenaires, précisément dans un souci de convergence.

Le rôle de l’Allemagne

La politique menée en France depuis mai 1981 a valu au pays quelques recommandations pressantes de la part de certaines institutions communautaires, qui voient en elle la menace d’une distension des rapports entre la France et l’Allemagne, traditionnels moteurs de la construction européenne. Héritage de son Histoire et du traumatisme né de la chute de la République de Weimar [8], l’Allemagne est viscéralement attachée à une politique de gestion rigoureuse des finances publiques. Une note rédigée en décembre 1981 par les services de l’ambassade de France en Allemagne résume l’opinion des milieux économiques et de l’opinion publique allemande sur la politique économique menée en France : « Au niveau de la philosophie des institutions, et encore plus du vocabulaire, la quasi-totalité des acteurs de la vie économique restent viscéralement attachés aux concepts de l’économie libérale. (...) La politique économique française accomplit un effort indispensable de rattrapage dans le domaine social, mais elle le tente dans une conjoncture internationale qui en rend le succès improbable. (...)Contrairement à la convergence recherchée au sein de la CEE, la politique économique française est un facteur de divergence » [9].

Dans la conception de la politique économique et monétaire de l’Allemagne, la banque centrale allemande (Bundesbank) joue un rôle prépondérant. Il n’est donc pas étonnant d’observer qu’au sein des institutions communautaires, le Comité monétaire et le Comité des gouverneurs de banques centrales de la Communauté économique européenne (CEE) sont parmi les plus critiques quant à la politique menée en France. Est particulièrement visé le creusement du déficit public, lequel menace aux yeux des allemands la convergence nécessaire au bon fonctionnement du Système Monétaire Européen. Or, l’Allemagne, notamment à travers la Bundesbank - seule banque centrale à être indépendante - jouit alors une audience prépondérante au sein de ses institutions. De plus en plus, l’Allemagne accentue ses remarques et exerce une véritable pression politique afin d’adjoindre le gouvernement français à rejoindre une politique plus restrictive, de nature à apaiser les craintes outre-Rhin.
C’est donc aussi à l’aune de ce rapport de force engagé avec le voisin allemand qu’il faut comprendre le choix - davantage politique qu’économique - de maintenir le franc au sein du SME. Si, en toute hypothèse, les conséquences économiques d’une telle sortie auraient pu être affrontées, les conséquences politiques qu’elle aurait fait peser sur le couple franco-allemand et la pérennité de la construction européenne se seraient sans nul doute révélées bien plus importantes.

La crise politique

Face à la réorientation progressive du cap de la politique économique du gouvernement, le Parti Socialiste (PS) apparaît très nettement en retrait. Emporté par l’euphorie de la victoire de mai 1981, le PS a semblé vivre à distance ce tournant progressif, ne faisant à nouveau entendre sa voix qu’au sortir de celui-ci.

Le PS face au tournant de la rigueur

La difficulté des socialistes à réagir aux mesures annoncées en mars 1983, faute d’avoir été alertés par les signes avant-coureurs distillés par le gouvernement depuis le printemps 1982, a sans doute accentué, dans l’opinion, l’idée d’une rupture majeure. C’est donc seulement à partir de 1983 que le PS a semblé ressurgir dans le débat, même s’il témoigne indiscutablement d’une certaine difficulté à admettre le tournant de la rigueur. Celui-ci arrivant relativement tôt, il semble contradictoire avec les propos tenus jusque là sur l’augmentation de la demande par la hausse de la consommation, de la croissance et de l’investissement. Face à ce changement de cap qu’il peine à nier, le Parti Socialiste réagit donc timidement, ce qui s’explique notamment par le fait qu’avant 1982-83, les sceptiques sur la politique menée depuis 1981 ne sont que peu audibles.
Pire encore, ceux-ci sont le plus souvent, et notamment au sein du gouvernement, identifiés comme des minoritaires du parti (Delors, Rocard), ce qui étouffe un peu plus leur capacité à faire entendre leurs voix dans un écho d’unanimisme. A cet égard, la composition du gouvernement est de nature à interpeller. On note ainsi la présence de ministres ayant rang de ministres d’État bien que n’occupant pas de portefeuille régalien (Michel Rocard au Plan, Charles Fiterman aux Transports). Plus étonnant encore, le ministre de l’Économie et des Finances n’apparaît qu’en onzième position dans l’ordre protocolaire, qui plus est affublé d’un ministre délégué au Budget, Laurent Fabius, qui agit en autonomie vis-à-vis de son ministre de tutelle et sort vainqueur de tous les arbitrages présidentiels qui l’opposent à ce dernier. En résulte un malaise politique et des divisions profondes au sein du gouvernement qui, s‘ils ne peuvent à eux seuls expliquer le tournant de 1982-1983, sont à prendre en considération.

Il faut donc attendre 1983 pour que la voix du parti porte à nouveau. Embarrassé par ce changement de cap qui ne dit pas son nom, son premier secrétaire, Lionel Jospin, invente la théorie de la « parenthèse » [10], habile façon de ne pas nier le tournant sans pour autant se montrer critique à l’égard du gouvernement. C’est aussi une manière de faire comprendre que ce virage est temporaire, qu’il s’agit de retrouver un certain équilibre financier avant de reprendre le cours de la politique annoncée au cours de la campagne présidentielle. Dans l’immédiat, le parti demeure assez soudé face à cette nouvelle donne et accepte sans trop de remous un réalisme qu’il vit pourtant mal. C’est l’opinion qui, elle, n’accepte pas.

Dans la conscience collective, le changement politique du gouvernement socialiste s’établit avec la dévaluation de mars 1983. Pourtant les mesures prises lors de celle de juin 1982 amorcent déjà la « nouvelle stratégie » du gouvernement en matière de politique économique.

1982 ou 1983 ? La rigueur en perspective

Ainsi il est fait mention de la politique de « rigueur » dans l’année politique de 1982. L’année de 1982 est celle où la position extérieure de la France est la plus dégradée, c’est également celle des mesures phares de la lutte contre l’inflation (blocage des prix et des salaires). La prise de conscience de la nécessaire adaptation au contexte économique mondial est antérieure à 1983. Le « plan Delors » mis en place à cette époque n’est que le prolongement des mesures prises à l’été 1982. L’objectif du volet social, au travers de la politique pour l’emploi, n’est pas encore franchement atteint, les prélèvements obligatoires resteront élevés jusqu’à la première cohabitation et l’orientation vers plus de flexibilité n’est réellement adoptée qu’en 1984. Le changement majeur de cette période réside dans la fin du modèle inflationniste.

Il y a un changement évident, mais qui ne peut se concentrer uniquement autour de la dévaluation de mars 1983. La réorientation de la politique économique du gouvernement de gauche est à la fois plus précoce et plus lente que ne l’affirme la vulgate. Il ne peut être question d’un tournant franchement néolibéral, car un important volet social demeure ; il s’agit bien d’une adaptation du projet socialiste à des contraintes fortes agissant sur les fondamentaux économiques mais également sur le rapport de force international.

Toutefois, 1983 semble être le moment du retournement, celui où se concrétise le basculement, de l’idéologie à la réalité économique. Notamment parce que c’est le moment où la souveraineté économique des Etats est réellement remise en cause par l’environnement international. Il s’agit sans doute de la prise de conscience de l’interdépendance des économies et de la nécessité de trouver des réponses coordonnées aux crises mondiales. Cet aspect met en évidence l’interaction entre contraintes extérieures et crise politique interne.

L’année politique de 1983 parle de « désenchantement de tous les français » suite au réalignement du mois de mars [11]. Et c’est sans doute là que se situe le basculement, dans la revendication de la mise en place d’une politique de rigueur, au moins au moment de son annonce. Ce qui cristallise les tensions nombreuses au sein du parti socialiste et du gouvernement. Ainsi la crise qui entoure la dévaluation de mars 1983 est avant tout politique. Cependant, la forte dégradation de la position extérieure de la France entre 1981 et 1983 contraignait le gouvernement à revoir sa politique. La prise en compte de la situation de nos partenaires économiques et l’adaptation à ces dernières sont devenues des éléments indispensables pour conduire l’économie française à intégrer l’économie mondiale.

Ainsi, au cours de ces trente dernières années, un schéma narratif dominant a tracé les contours des deux premières années de présidence de François Mitterrand. Emporté par ses promesses de campagnes, le président et ses gouvernements adoptent une politique redistributrice qui se heurte au contexte de crise internationale et de non-reprise de l’économie. Face à cette contrainte et après une troisième dévaluation en l’espace de dix-huit mois, le pouvoir se convertit subitement à une politique restrictive marquée par les mesures du plan d’accompagnement de la dévaluation du 25 mars 1983. C’est le « tournant de la rigueur ». A la lumière des travaux récents, ce schéma narratif nous semble devoir être relativisé. Il ne s’agit pas de nier la réalité d’un changement de cap, mais de remettre en perspective la progressivité avec laquelle celui-ci a pu s’installer.

Là où d’aucuns ont stigmatisé un virage à 180 degrés, nous opterons pour une courbe progressive, celle-ci étant marquée par deux moments – qui constituent, pour ainsi dire, l’entrée et la sortie de ladite courbe – d’intensité plus grande. Le premier virage, préparé depuis plusieurs mois déjà, est amorcé au lendemain du sommet international de Versailles en juin 1982, alors qu’une seconde dévaluation, venue corriger les insuffisances de la première, est assortie de mesures fortes telles que le blocage des prix et des salaires. C’est en définitive un premier tournant. Mais, faut d’être revendiquée politiquement, cette rupture n’est perçue ni par l’opinion, ni par l’appareil du parti. C’est pourquoi les mesures de mars 1983, qui constituent la sortie de courbe et ne font donc que prolonger les mesures initiées neuf mois plutôt, seront perçues comme brutales. Car cette fois, la réorientation politique n’est pas niée. Bien qu’elle soit davantage présentée comme transitoire, elle est assumée tant bien que mal et sonne aux yeux de l’opinion comme la fin des promesses de campagne, si ce n’est comme un reniement de la politique mise en œuvre jusqu’alors.

[1Philippe Jurgensen, Daniel Lebègue, Le trésor et la politique financière, Paris, Montchrestien, 1988. P 361

[2Ibid.

[3In Philippe Jugensen et Daniel Lebègue, op.cit.

[4Organisation de coopération et de développement économiques

[5Alain Boubil, intervention lors de la table ronde du 23 mars 2011 organisée à l’institut François Mitterrand

[6Témoignage d’Alain Boubil précédemment cité

[7L’année politique, économique et sociale, Paris, édition du siècle, 1983. P.

[8Cf. Horst Möller, La République de Weimar, Paris, Tallandier, 2005.

[9Archives Banque de France - 1489200205/130 - Note de P. Mordacq, Ambassade de France en Allemagne, adressée le 7 décembre 1981 à MM. Haberer et Camdessus (Trésor), Cortesse (Prévision), Brunet et Jolivet (cabinet du ministre des Finances) et Prate (Banque de France).

[10Cf. Institut François Mitterrand - Notes de P. Favier et M. Martin-Roland - Entretiens avec Lionel Jospin.

[11L’année politique économique et sociale en France, Paris, édition du grand siècle, 1983. p 390.


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