6 juin 1994

François Mitterrand, Bill Clinton et la Reine Elisabeth II sur la plage d'Omaha-Beach (50) lors de la commémoration du 50e anniversaire du débarquement en Normandie.

Les hauts fonctionnaires de la Finance et de la Monnaie, hommes de l’ombre de l’Union économique et monétaire ?


Comparaison entre le Trésor et la Banque de France 1978-1984.

Point de vue | par Floriane GALEAZZI le 23 juin 2010

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La crise grecque a montré que ni le traité de Maastricht ni l’institution de l’euro n’avait eu raison de l’attachement français à l’indépendance monétaire, considérée comme la marque de la souveraineté de l’Etat-nation. Or, c’est au cours de la crise qui entoure la dévaluation du mois de mars 1983 que ce courant « eurosceptique » apparaît nettement au profit d’un double contexte politique, d’élections législatives en Allemagne et municipales en France. Afin de comprendre pourquoi l’année 1983 est en France celle d’une réelle remise en question de l’appartenance à la communauté européenne et de déterminer quelles furent les conséquences de ce questionnement profond sur l’utilité de l’Europe, il faut porter notre regard sur les acteurs français de cette crise. Cherchant à comprendre le rôle de cette « Europe des élites », accusée aujourd’hui d’avoir fait l’union monétaire trop vite et trop tôt.Pour bien appréhender l’évolution du rapport des administrations économiques et monétaires aux institutions européennes pendant le premier septennat de Mitterrand, il est nécessaire de remonter à la création du SME en 1978. L’établissement de ce système contraignant étant le cadre qui conduit à la crise de 1983 puis indirectement au traité de Maastricht.

Enfin, l’année 1984 peut être vue comme une rupture, puisque le départ de Jacques Delors, alors ministre des Finances, pour la présidence de la commission européenne et le début des réflexions sur l’acte unique, place les administrations économiques et monétaires au cœur de la dynamique européenne.

Pour établir comment les hauts fonctionnaires des Finances et de la Monnaie appréhendent l’Europe et ses institutions, il faut reconstruire leurs parcours administratifs en commençant par leur formation. Pour la direction du Trésor cela s’appuie sur des archives de l’école nationale d’administration, notamment plusieurs dossiers d’élèves ainsi que plusieurs cours donnés à l’institut d’études politiques ayant été publiés.

Pour la Banque de France il a fallu avoir recours aux états du personnel de la Banque de France et aux dossiers d’agents en mission, aujourd’hui à la retraite. Enfin, pour saisir les différentes façons dont les hauts fonctionnaires ont pu expérimenter l’Europe au cours de leur carrière, les organigrammes des deux administrations permettent de déterminer la place que chacune accordait à l’Europe et à son évolution au cours des années 1980.

Cet ensemble d’archives complété par des sources orales, et les archives des administrations des Finances et de la Monnaie met en lumière le positionnement des deux administrations sur les questions européennes mais également les préoccupations principales qui les animent au cours de cette période.

Enfin, il ne faut pas oublier l’importante question de l’indépendance de l’administration vis-à-vis du pouvoir décisionnaire. Cette dernière est au cœur de la crise de 1983 et de la mise en place de l’union économique et monétaire. Il s’agit d’un savant mélange d’expertise administrative et de décision politique. Pour cela, le point de vue du ministre des Finances ainsi que celui de l’Elysée sont essentiels pour éclairer ceux des administrations financières et monétaires.

De nombreux témoignages ont été publiés par les acteurs politiques de cette période, tel Verbatim ou encore C’était François Mitterrand de Jacques Attali Mémoires de Jacques Delors ainsi que Réflexions sur la politique extérieure de la France, ouvrage regroupant plusieurs discours prononcés par François Mitterrand à cette époque. Ils sont complétés par les archives de l’institut François Mitterrand qui possède plusieurs interviews et discours du président tout au long des années 1980 et par le fonds A5G4 du secrétariat de l’Elysée avec, plus particulièrement, les notes de Pierre Morel et Elisabeth Guigou alors conseillers techniques sur les questions européennes pour le président.

Au début des années 80, l’Europe est encore peu présente au sein des administrations. Elle demeure une question politique traitée essentiellement par le président de la République, le ministre de l’Economie et des Finances ainsi que le gouverneur de la Banque de France. Les services administratifs se limitent à de la gestion, particulièrement du système monétaire européen.
Il n’y a pas de trace d’une réflexion plus large sur l’union économique et monétaire européenne. Toutefois, il est apparu que l’administration et le pouvoir politique partagent la même vision globale de l’Europe. Les notes qui ont pu être consultées montrent qu’ils portent tous un intérêt substantiel à l’union économique et monétaire [1] . Leur appréhension des Communautés passe par les Comités et Conseils plus que par les institutions telles que la Commission. Le rapport au politique ne change donc pas la compréhension de l’Europe par les hauts fonctionnaires.

En revanche, il influe sur leur connaissance des rouages d’une négociation européenne. Ceux qui ont été proches d’un cabinet ministériel ou d’un ministre, tels Philippe Lagayette, Michel Camdessus, ou Denis Samuel-Lajeunesse, ont eu une expérience beaucoup plus précise des débats entre Etats membres [2] .

Qu’il s’agisse des agents du Trésor ou de ceux de la Banque de France, leur vision de l’Europe est conditionnée par leur formation et leur parcours administratif.

Ainsi, on constate que la mobilité ou le détachement est un élément essentiel de leur appréhension de l’Europe. Or, plus le détachement est long plus les hauts fonctionnaires semblent développer une vision autre que celle de leur administration nationale et les rapprochements de vision se font moins en fonction des administrations d’origine que des lieux de détachement. C’est donc leur parcours et leur expérience au niveau européen ou international qui détermine leur appréhension des questions européennes plus que leur administration d’origine.
A l’échelle européenne ils sont dominés par les rapports transnationaux. Or, il n’en est pas de même pour l’échelle internationale, où les institutions supranationales sont beaucoup plus présentes que les relations transnationales. Ainsi, l’échelle régionale européenne n’est pas une simple reproduction du niveau international sur un ensemble plus restreint. Le rapport à l’un et l’autre est très différent pour les agents du Trésor comme ceux de la Banque de France. Il a été établi qu’il existait bien un réseau de Banquiers centraux, au-delà même du comité des gouverneurs des Banques centrales européennes. Toutefois, il semble que l’institution du SME ait renforcé les rapports entre Banque centrales européennes alors que la chute du système de Bretton Woods les a détendus au niveau mondial.

Contrairement à ce qu’on aurait pu penser, la mise en place du serpent puis du SME n’a pas renforcé la présence de l’Europe au sein des administrations économique et monétaire. En 1981, l’Europe est encore peu présente dans les organigrammes, comme dans la pratique.

Pas plus qu’au début de l’Europe en 1957, ces projets n’ont provoqué de changement notable dans l’organisation de l’administration qui semble mettre du temps à intégrer pleinement ce nouveau phénomène. Cependant, il existe une légère distinction dans l’approche des communautés entre la direction du Trésor et la Banque de France. Les agents en charge des questions européennes de cette dernière sont plus âgés et sont donc des hommes de l’immédiat après guerre qui ont vu se construire la communauté européenne. Il en reste un fort attachement aux relations bilatérales et un rapport franco-américain très soutenu. Au sein de la direction du Trésor, les agents, plus jeunes, sont imprégnés de l’idée communautaire et plus portés sur la coopération multilatérale, particulièrement avec les Allemands et les Britanniques.

L’année 1983 et le réalignement monétaire du mois de mars, apparaissent beaucoup plus déterminants. Ils ont conduit à une prise de conscience de la part des agents administratifs de la nécessité des rapports transnationaux. C’est un changement dans l’appréhension de la réalité européenne par les hauts fonctionnaires. La chronologie et les principaux enjeux de cette crise ont pu être rétablis. Le fait est qu’elle a mis en lumière l’importance des rapports transnationaux entre les Etats membres, ainsi que l’utilité d’un système monétaire contraignant. Le Tournant de « 1983 » est donc, pour nous, plus administratif que politique et il est aussi beaucoup plus « européen » que national.

L’idée de la rigueur et du redressement de la pente inflationniste française, ne sont pas déterminés en 1983. Tout d’abord parce que le pouvoir politique prend les premières mesures contraignantes en 1982, ensuite parce que jusqu’à la fin de l’année 1984, l’idée d’une quatrième dévaluation n’est pas écartée.

Au niveau européen, en revanche, l’année 1983 relance la réflexion autour du renforcement du système monétaire et la présidence de la Commission par un Français conduira à l’Acte unique puis à la réflexion plus large sur l’Union économique et monétaire allant jusqu’au traité de Maastricht. Elle développera, en France, la question de l’indépendance de la Banque de France, redéfinissant sans doute les rapports de cette dernière avec la direction du Trésor. Toutefois, le processus commencé à la fin de la Seconde Guerre mondiale, ne s’achève pas en 1983 et probablement pas non plus en 1992.

La construction européenne est un mouvement lent, fait de pauses et d’accélérations.
1983 fait donc apparaître un changement de mentalité au sein d’une réalité administrative qui évolue peu. Il est à noter qu’en 1987, le bureau des affaires européennes au sein de la direction du Trésor, se contente toujours de faire de la gestion du SME.

L’Europe prend progressivement sa place entre le national et l’international. Tout au long des années 80, elle étend son champ de compétence particulièrement dans le domaine économique et monétaire. Toutefois, cela se réalise avant tout autour de rapports transnationaux, ce qui semble redéfinir les relations interétatiques. Entre la création de communautés épistémiques et la mise en place de ces nouveaux rapports entre les Etats membres, il apparaît une nouvelle approche de la diplomatie classique et des négociations internationales. Les relations économiques, financières et monétaires en deviennent une part intégrante. Mais il reste encore difficile de pleinement définir ces relations en construction.

[1Archives nationales, fond A5G4, carton EG 87, notes du bureau G3 (affaires européennes) de la direction du Trésor pour le conseiller technique Elisabeth Guigou datées du 10 juin 1983, du 22 décembre 1983, du 6 mars 1984 et du 4 octobre 1984.

[2Comité pour l’histoire économique et financière, voir leur entretien respectifs avec l’auteur.


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